К концу прошлого года сразу несколько экспертных центров опубликовали аналитические исследования о состоянии консолидированных бюджетов на 2015-2016 гг., где, в том числе, была показана динамика сокращения социальных расходов федерального центра и регионов: доклад Натальи Зубаревич «Социальные расходы в России: федеральный и региональный бюджеты», доклад Светланы Мисихиной «Мониторинг расходов бюджетной системы на социальную политику, образование и здравоохранение» и доклад Ростислава Туровского «Региональные бюджеты в 2015 г.: последний год условной стабильности?». «Рабкор» также не обошел эту тему вниманием в своей предновогодней статье «Затяните пояса!». Однако даже самые точные и скрупулёзные доклады экспертов оставляют для обывателя значительную долю недосказанности. Что такое секвестр социальных расходов, как он выглядит, как его «пощупать руками»?
Пенсии вроде платят, недовольных на улицах массово не наблюдается, а каждый второй выпуск новостей первого канала не обходится без заявления первых лиц «мы не отказываемся от своих социальных обязательств». Такая картина не похожа на социальный кризис, каким он был в 90-е гг. в России, или даже тот, с которым столкнулись некоторые страны Южной Европы. Пропагандистский официоз вовсю отыгрывается на теме социальной стабильности, сохраняемой несмотря на экономические трудности. Кризис преподносится как отказ от всех социальных обязательств государства и разом. Раз этого нет, нет и кризиса.
Такая упрощенная логика выгодна правящей элите, так как позволяет закрывать глаза общества на отдельные меры и решения властей, направленные на сокращение государственных социальных расходов и отказ от социальных гарантий граждан. Этому способствует сложная, запутанная многоуровневая система социальной политики, распыленная между федеральным, региональным и местным уровнями власти, с десятками категорий получателей социальной поддержки (рядовые пенсионеры, ветераны, инвалиды, «чернобыльцы», «доноры», многодетные семьи и пр.).
У социальной политики нет одного ответственного: губернаторы, главы муниципальных образований, Минтруд РФ, Минфин РФ и пр. – каждый из них держит свой сектор ответственности. При этом разрозненность получателей социальной помощи позволяет легко купировать недовольство от непопулярных действий, например, протест инвалидов-колясочников одного города останется незамеченным для недовольных матерей-одиночек соседнего другого. В условиях дефицита классовой солидарности и организованной координации провести пакет мер жесткой экономии несложно, если просто-напросто развести его по времени, географии и адресатам.
Таким образом под нож идут те социальные гарантии, которые касаются относительно узких категорий граждан и отнесены к уровню местной и региональной власти.
В начале января в медиа-сообществе разгорелся скандал, связанный с новостями из Самары, где в школе № 24 после новогодних каникул учащихся, имеющих право на льготное питание (дети из многодетных и малообеспеченных семей) и «платников» рассадили отдельно. Сам факт «сегрегации» не имел бы такого значения, если бы не вопиющее различие в рационах двух категорий учеников. Так, дети из малоимущих семей получили только одно блюдо вместо двух и вынуждены были довольствоваться кашей с колбасой без супа, которая, кроме того, по отзывам была «невкусной, даже холодной». Как стало известно из местных родительских форумов, такая практика стала повсеместной. И дело не ограничилось одним регионом.
Так, в Пензенской области со слов регионального министра образования Александра Воронкова охват школьным питанием снизился на 8,5%, а ряд районов вовсе не заложили в бюджет 2016 г. средства на организацию школьного питания. При этом с начала года стоимость школьных обедов и завтраков выросла в среднем на 10 рублей: для младших школьников 7-11 лет завтрак теперь стоит 45 рублей, обед — 65 рублей, для школьников 11-18 лет: завтрак — 50 рублей, обед — 70 рублей. Кроме того, урезаются права детей-инвалидов, сирот и детей из многодетных семей, для них бесплатным останется лишь один прием пищи вместо двух: завтрак или обед по выбору.
Ранее областная прокуратура и Роспотребнадзор уже фиксировали в регионе нарушения в организации школьного питания, в частности недовес мяса, рыбы, овощей, фруктов, соков и творога. Похожая ситуация в Костроме, где расходы родителей на школьное питание детей (только завтрак) увеличились сразу на 500 рублей в месяц (стоимость завтрака выросла с 15 до 40 руб.), выросла оплата групп продлённого дня, а чиновники пообещали ликвидацию сети школьных буфетов ввиду нерентабельности. Так же на 10-15 рублей с нового года подорожали завтраки в Сургуте, на 145 руб. группы продленного дня. В Мурманской области в школах поступили проще, заменив горячие завтраки перекусом из сока и выпечки. В Уфе прекратили бесплатную раздачу молока. А в Кировской области занижать нормы питания по всем основным продуктам начали еще в 2014 г., что было зафиксировано прокуратурой. Нормы по сметане были занижены на 22%, по сыру – на 52%, сливочному маслу – на 48%, по рыбе – в 3,3 раза. Похожая картина сохранялась и в 2015 году, когда фактические нормы питания были занижены по творогу в 4,4 раза, по сыру – на 72%, по рыбе – на 76%.
Более 5 тыс. школ в России не обеспечивают учеников горячим питанием. По данным Роспотребнадзора, менее 60% российских школьников обеспечиваются завтраками, 21% – обедами и только 19% получают двухразовое питание.
Вместе с сокращением рациона школьного питания в регионах усиливается наступление на права граждан на льготное молочное питание новорожденных детей. Так, новый год в Тюменской области начался с монетизации молочного питания, вместо молочных продуктов семьям будет выплачиваться денежная сумма, родителям детей до года – 700 руб. в месяц, от года до двух лет – 350 руб. в месяц. При этом родители детей от года до двух будут получать на 400 руб. меньше, чем закладывалось в бюджете ранее. Монетизация грозит сокращением льготного рациона детей, вместо трех каш и трех смесей из молочной кухни на 350 руб. они смогут купить только одну смесь и кашу. Сухие смеси и каши вместо творога и кефира будут получать дети Кузбасса и Рязани. В Ивановской области льготное детское питание теперь будет положено не всем, а только малообеспеченным семьям.
Более радикально поступили в Калужской области, где накануне Нового года губернатором Анатолием Артамоновым был преподнесен своеобразный подарок гражданам в виде закона №18-ОЗ от 19.11.2015 г. об отмене мер социальной поддержки по вопросу обеспечения питанием детей в возрасте от года до трех лет, выплаты пособий беременным женщинам и кормящим.
Законом предусматривается полное закрытие оставшихся молочных кухонь в Калужской области, прекращение выдачи кисломолочных продуктов и работы молочных пунктов в режиме раздачи сухого детского питания.
Еще одной болезненной темой, обостряющейся в регионах, стали льготы на оплату детского сада. 50% льгота на оплату детского сада для многодетной семьи с 1 января отменена в Воткинске. Так же поступила администрация подмосковного города Дубна. В Перми плата за детский сад с февраля увеличивается сразу на 75%, с 1391 до 2449 руб. В Воронеже на 400 руб. в месяц. В Екатеринбурге с 1 января 2016 года родительская плата повысилась на 40% с 2100 рублей в месяц до 2900. В муниципальных детских садах Нижнего Тагила с 1 ноября 2015 года ежемесячная родительская плата выросла с 1390 до 1750 рублей. В Ульяновске с 1,5 до 2,5 тысяч рублей в месяц. В Комсомольске-на-Амуре в этом году плату повысили 2 раза, в Мурманске на 15%. В Московской области в среднем с 2500 до 3000 руб. На треть с 1200 до 1800 руб. выросла плата за детский сад в Белгороде.
Кроме этого, большой статьей расходов, идущих под урезание в регионах, становятся транспортные льготы, при этом отменяются они поэтапно, для учащихся, студентов, пенсионеров, ветеранов. Особенно остро эта тема всплыла в августе 2015 г. в связи с отменой льготного проезда пенсионеров, ветеранов труда и военной службы Подмосковья на общественном транспорте города Москвы. Ранее два столичных субъекта субсидировали друг другу транспортные расходы и обеспечивали своим гражданам льготный проезд. С 2016 г. под удар попали подмосковные учащиеся, который лишились бесплатного безлимитного проездного в обмен на проездную карту «Стрелка», дающую лишь 50% скидку на проезд. В худшем положении оказались студенты Великого Новгорода, где льготный проезд оказался отменен вовсе, при этом городские чиновники не скрывают причину – острый дефицит бюджета. Подобный кейс раскручивается в Хабаровском крае, где студентов лишили 50% скидки на проезд на электричке. Не избежали секвестра и дети, так в Воронежской области для них тоже отменили льготный проезд на пригородном транспорте.
Помимо студентов, власти все чаще наступают на льготы пенсионеров. С 1 апреля 2015 до 1 апреля 2018 года власти Новгородской области отменили льготные единые проездные и право на две ежемесячные бесплатные поездки по области, которым пользовались ветераны. На этот же срок приостановили программу бесплатного зубопротезирования. А в Мурманской области планируют урезать преференции местным (региональным) ветеранам труда. В региональном правительстве считают целесообразным отказаться от ежегодной выплаты ко Дню Мурманской области тем, кто проживает за ее пределами, а также отказать в компенсации расходов на оплату стоимости проезда в отпуск работающим ветеранам труда.
Единственным регионом, где населению удалось пока что отстоять часть своих социальных прав, является Краснодарский край.
Новый год здесь так же начался с секвестра, урезанным оказалось право на льготный проезд на общественном транспорте, его было решено оставить только у малоимущих пенсионеров с доходом ниже прожиточного минимума (7722 руб.). Итогом стали уличные акции протеста, прошедшие 15 января в Краснодаре и Сочи, причем сочинские пенсионеры оказались радикальнее и пошли на перекрытие улицы Горького в центре города. Результатом стихийного протеста и поднявшейся медиа-волны стали уступки, на которые согласились региональные власти, оставив право на льготный проезд пенсионерам с доходами меньше двух прожиточных минимумов и возрастом старше 80 лет.
Но, пожалуй, одним из самых спорных решений власти, причем центральной, стало принятие Федерального закона РФ от 29.06.2015 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Суть закона заключается в сокращении прав льготников (инвалиды, семьи с детьми-инвалидами, «чернобыльцы», инвалиды войны, узники фашизма, имеющие инвалидность, и др. категории) на компенсацию услуг ЖКУ. Ранее они имели право на 50% скидку на коммунальные услуги вне зависимости от площади их жилья и количества потребленного тепла, электроэнергии, воды и пр. Теперь размер льготы оказался привязан к нормативу потребления коммунальных услуг, рассчитанному в регионе. То, что потреблено в рамках норматива, оплачивается по 50% льготе,сверх нормы – полностью за счет потребителя. На деле это вылилось в существенное сокращение компенсаций, выплачиваемых льготникам за потребленные коммунальные услуги, особенно там, где инвалидам «повезло» жить в жилье большой площади или отапливаемом электроэнергией.
Важно понимать, что сокращение социальных расходов — мероприятие не только аморальное, если размышлять в возвышенных духовных сентенциях, и антигуманное, если видеть в помощи людям цель государственной политики, а не побочный продукт сохранения власти, но и неэффективное экономически.
Своим примером это доказало подмосковное правительство. В июне 2015 года Московская область печально прославилось отменой льготного проезда на общественном транспорте по Москве. Градус общественного недовольства не привел к значимым социальным протестам, аналогичным кубанским, но рост недовольства все равно оказался заметен по росту жалоб граждан и медийной волне в СМИ.
С этого года подмосковные власти решили своеобразным образом реабилитироваться перед льготниками, губернатором была установлена новая форма социальной доплаты пенсионерам в сумме 700 рублей. При этом, по хорошей традиции наших соцчиновников, на получение данной надбавки были установлены жесткие ограничения. Чтобы ее получить нужно быть одиноким (не иметь по месту проживания зарегистрированных родственников), малоимущим (получать меньше двукратной величины прожиточного минимума), быть старше 70 лет. Таким образом, фиксируется новый рост недовольства подмосковных пенсионеров, которым пообещали компенсацию, но не дали, так как они не прошли по жестким бюрократическим требованиям.
А теперь давайте посчитаем: пострадали от отмены льготного проезда в Подмосковье 1 300 000 человек (пенсионеры, ветераны труда, ветераны военной службы). Получить надбавку сможет около 82 000 человек. При этом она распространится и на те категории населения, которых льгот не лишили. То есть будет много тех, у кого отняли льготу и не дали компенсацию, и тех, кто сохранил льготу (например, инвалиды), но еще получит и компенсацию.
Если исходить из того, что региональная администрация стремилась сэкономить, то получается вообще странное противоречие: обидели 1,3 млн чел. чтобы сэкономить 2,5 млрд руб., но оказали помощь 80000, потратив на это 800 млн руб., треть сэкономленного.
Так какой был смысл в экономии? Перераспределение оказалось явно непродуктивно, если исходить хотя бы из критерия распространенности двух мер социальной поддержки. Люди, знающие работу отечественной административно-политической системы, могут понять логику процесса, который развивается в истоновской парадигме «вызов-реакция». Столкнувшись с проблемой дефицита регионального бюджета, власти ответили сокращением социальных расходов, а когда возникла проблема недовольства граждан, поспешили решить ее раздачей денег в виде указанной выше надбавки. Предвидеть угрозы и последствия заранее, послушать мнение независимых экспертов, продумать многосоставную программу действий, учитывающую интересы всех акторов политики – это не наш метод. В той же логике можно проанализировать всю описанную выше кампанию сокращений, урезаний и ликвидации. Вытянутые из социалки средства вряд ли будут истрачены более рациональным способом.
Кризис социальной сферы – это не просто одномоментный отказ государства оказывать гражданам социальную помощь, это еще и запуск сложного административного механизма девальвации социальных гарантий, сокращения объема социальной помощи, усложнения процедур ее получения, ограничение круга её получателей. На самом деле этот механизм секвестра в российской социалке работал всегда, начиная с 1991 года, так, даже в лучшие периоды экономического роста, власть не упускала случая сэкономить на социальной политике, например, отменив-монетизировав льготы, как в 2005 г., или запустив механизм коммерциализации бюджетного сектора (см. ФЗ-83).
Однако, если в 2000-е подобные мероприятия соседствовали с мерами социального популизма, когда федеральный центр и регионы, особенно накануне выборов, вводили новые пособия, единовременные выплаты, которые пусть были небольшими и касались немногих, но имели место, теперь механизм запущен в сторону постепенного выхолащивания этих мер, а вместе с тем ликвидацией прежних социальных достижений.
Можно сказать, что пока что власть действует по мелочам, не докладывая детям каши в школе или отбирая проездной у студента. При этом уровень жизни населения падает, за 2015 г. население уже потеряло не менее 10% доходов, и люди начинают считать каждый рубль своих расходов. Количество таких небольших сокращений и урезаний неизбежно переходит в качество социальной политики, которое падает вместе с качеством жизни граждан.
Автор: Алексей Симоян